【法律援助法专题】樊崇义：实施法律援助法须坚持“以人民为中心”
实施法律援助法须坚持“以人民为中心”
樊崇义
中国政法大学教授、博士生导师
中国政法大学国家法律援助研究院名誉院长
《中华人民共和国法律援助法》于2021年8月20日第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议通过，2022年1月1日生效实施。贯彻实施法律援助法，必须坚持“以人民为中心”的理念和原则。法律援助法第二条规定：“本法所称法律援助，是国家建立的为经济困难公民和符合法定条件的其他当事人无偿提供法律咨询、代理、刑事辩护等法律服务的制度，是公共法律服务体系的组成部分。”第三条规定：“法律援助工作坚持中国共产党领导，坚持以人民为中心，尊重和保障人权，遵循公开、公平、公正的原则，实行国家保障与社会参与相结合。”从这些规定可以看出从法律援助的概念、基本原则乃至整部法律的内容都充分体现了“以人民为中心”的基本立场和理念。因此，对于刚刚生效的法律援助法，在实施的过程中必须坚持“以人民为中心”。
一、人本主义是坚持“以人民为中心”之根
“人本主义”是中华民族的文化遗产。在中国，早在春秋时期，法学先驱、著名政治家管仲便与齐桓公有这样一段很有意义的对话，齐桓公说：“敢问何谓其本？”管子对曰：“齐国百姓，公之本也。”其后，管仲又说：“夫霸王之所始也，以人为本。”据说，几乎在同一时期，古籍《尚书》便有记载：“民为邦本，本固邦宁。”人们一般都认为，这是中国人本主义最早的渊源。
马克思在研究哲学中始终关注人，并把哲学与法学紧密地结合起来。他认为，“人”是马克思主义哲学的出发点，也是其目的，同时“哲学要求国家是合乎人性的国家”。马克思早在19世纪初即1843年，便在《黑格尔法哲学批判》中明确地提到了：人并不是抽象地栖息于世界以外的东西，提出了“人的社会特质”这一崭新的命题。马克思不仅从哲学上，而且从人性、人的自由各个方面，系统地论证了马克思主义“以人为本”的法律理念。即“法律应当符合人性，体现社会利益，这样人民既是法律的基础，又是法律成立的根据。”另外，马克思还特别重视法律与自由的内在联系，他明确地指出：“法典就是人民自由的圣经。”
习近平法治思想的核心要义之一，就是“坚持以人民为中心，是全面依法治国的力量源泉。人民是国家的主人，依法治国的主体。社会主义法治建设必须为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民。”
现代法律援助以及法律援助法是具有中国特色社会主义法治体系的重要内容。法律援助制度与党的宗旨以及国家的本质是相一致的，必须坚持“以人民为中心”。只有坚持“以人民为中心”的重要观念，围绕人民群众的法律援助需求，才能真正发挥法律援助制度的功能与意义。
人本主义是坚持“以人民为中心”之根，与法律援助的内在精神相一致，与法律援助制度的实施深度融合。具体而言，人本主义法律观的确立及发展，使得现代国家及其法律制度必须以人的权利及保护为基本逻辑起点，法律制度及运行是为了满足并实现人的全面发展。现代法律援助制度是人本社会中不可或缺的一项重要制度，通过向社会中的贫者、弱者提供法律服务，帮助公民平等地实现自己的合法权利，最集中、直接地体现“以人为本”的基本理念，是实现人本主义法律观的重要载体。特别是在现代刑事诉讼中，刑事法律援助制度具有重要的作用，是维护司法公平正义的重要保障。因此，在建立和完善法律援助制度中，特别是政府在进行法律援助的决策中贯穿以人为本的理念具有更加特殊的价值和意义。
此外，在法律援助制度发展过程中坚持人本主义，既包括法律援助的决策与制定要体现以人为本，也包括法律援助的实施与落实要体现以人为本。应当以公民的法律援助需求为出发点，以有效保护受援人合法权益为最终目的，通过规范高效便捷的法律援助体系保障困难群众能够获得有效的法律援助。
综上所述，我国法律援助的立法和实践，最根本的理念，或曰“指导思想”，必须坚持“人本主义”，亦即“以人民为中心”的法治理念，这是不可动摇，也是不可偏离的政治方向，不仅要把坚持习近平法治思想关于“以人民为中心”理念贯彻到法律援助立法之中，更要把坚持“以人民为中心”作为法律援助各项业务工作的指南。
二、“人权保障”的理论和制度是
“以人民为中心”的保障
法律援助立法的基本原则包括：尊重和保障人权原则；法律面前人人平等；公开、公平、公正原则；国家保障与社会参与相结合原则；与经济社会发展同步增长原则等等。笔者认为，这些基本原则的理论基础，应当是“人权保障”原理。其理由如下：
第一，“国家尊重和保障人权”于2004年修宪时正式载入宪法，2012年又写进刑事诉讼法，它不仅是一项重要的宪法原则，也是刑事诉讼法的一项重要的基本原则，法律援助法的制定和实施当然也不能例外，也应遵循该原则。
第二，人权保障理论的核心是以人民为中心的理念，在诉讼中必须通过诉讼原则和制度加以保障，或曰予以落实和实施。尤其是法律援助法，人人平等，公开、公平、公正等人权司法保障制度，其基本理念的根基就是以人民为中心的要求。因此，法律援助法的立法与实践必须充分地体现“以人文关怀的精神”。
人文关怀来自于人文精神，它是一种以人为主体、以人为对象的思想和观念体现，其本质在于以人为中心，以人为基础，时刻关注人的合理需要。所以，人文关怀表达了这样一种理念，即对真实的个人的价值与尊严、人格与精神、生存与生活、现实与理想、命运与前途的真情关切。一个法官所具有的人文关怀就是遵循个人优位观念，通过司法判断表达对当事人的关注，把当事人真正地作为一个有价值、有人格、有尊严的人，是当事人而不是法官成为司法权运行进程中的中心，进而充分维护和保障当事人所享有的诉讼权利，而不应把当事人看作司法权运行过程中的一个消极的、被动的客体。
三、坚持“以人民为中心”必须准确地把握
“国家、社会、个人”之间的关系
法律援助法同刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法有着密切的关系，基本上是三大诉讼法的重要内容之一。而且，值得注意的是，法律援助法的一个主要特点和性质，就是“国家本位、社会本位、个人本位”这三个维度必须精准把握，方能提高立法的质量和实施的效果。这三个维度的把握和运用，法律援助法有其自己的特点。
国家本位的主体地位更加突出。从法律援助的概念上看，法律援助法明确规定，法律援助机构可以组织法律援助人员依法为经济困难公民和符合条件的其他当事人无偿提供的法律援助服务包括法律咨询、代拟法律文书、刑事辩护与代理、（民事案件、行政案件、国家赔偿案件的）诉讼与非诉讼代理、值班律师法律帮助等法律服务。关于法律援助的机构设置、人员配备和培训，法律援助案件质量的管理、考核、惩处等均由司法行政部门尽职尽责地完成。这突出了以国家和政府为主体，强调了服务的主体，服务的范围和对象，以及组织、人力和财力保障，特别是无偿服务，包括值班律师是由国家购买律师服务法律援助等。
强调社会参与的重要性。法律援助法明确其由国家、政府保障和社会参与，明显区别于其他法律。法律援助法重视社会参与的作用，明确规定国家鼓励和支持群团组织、事业单位、社会组织在司法行政部门指导下，依法提供法律援助。国家鼓励和支持企业事业单位、社会组织和个人等社会力量依法通过捐赠等方式为法律援助事业提供支持；对符合条件的，给予税收优惠。
以受援者权益保障为中心。对此，法律援助法第三章有集中体现，如规定法律援助机构应提示当事人享有依法申请法律援助的权利，并告知申请法律援助的条件和程序。刑事案件的犯罪嫌疑人、被告人因经济困难或者其他原因没有委托辩护人的，本人及其近亲属可以向法律援助机构申请法律援助。
从以上内容不难看出，法律援助法的制定和实施，国家、政府的职责是放到突出位置的。在实务工作中更要以援助为核心，以服务为手段，对凡是符合法律援助法的公民，必须做到“有弱必扶，有困必帮，有难必助，应帮尽帮”。
就我国当前法律援助的发展情况，为了保障法律援助法的有效实施，需要通过具体制度和措施，有效解决法律援助发展不平衡、不充分的问题；还应为法律援助制度的可持续发展提供必要的人力和财政支持，特别是发展的经费，法律援助经费应列入政府预算，明确经费使用范围和保障标准，确保法律援助经费实行独立账户、专款专用、独立核算，且不得截留。法律援助人员办理法律援助事项，由法律援助机构依照有关规定支付法律援助补贴。法律援助补贴标准由省、自治区，直辖市人民政府司法行政部门会同同级财政部门，根据当地经济发展水平和法律援助的服务类型、承办成本、基本劳务费用等确定，并根据需要调整。
关于以上国家、社会和个人三者关系的把握，是从立法的内容和表现形式而言的，国家、社会与个人是相互联系的整体。法律援助法突出了以国家和政府为主体，就组织、人力和财力保障作出明确规定；鼓励各种社会主体积极参与；特别是所体现的对人的尊重和重视，是我们最应提倡的法治理念，有利于展现和促进国家法治的进步。笔者认为，法律援助立法及其实施，说到底是对个人本位，即把受援对象利益放在中心和首要位置，以上所说的国家本位是指立法上把国家的责任、政府的职责要作明确规定，其目的还是为了用法律手段或曰国家权力来保障受援对象的权利和利益。
因此，就国家、社会、个人的三者关系而言，法律援助立法和实施的集中体现的和突出强调的依然是对于人的尊严的重视，即必须坚持个人本位。用一句话来表明：法律援助立法，在形式和内容上必须坚持国家本位、社会本位，其实质仍然以个人本位为目的，充分体现对受援对象的权利和利益的保障，所以定名为“法律援助”，以充分体现“以人民为中心”的基本理念。
四、坚持“以人民为中心”必须把实现
社会的公平、正义作为价值目标
何谓社会公平正义？在某种意义上讲，社会公平正义就是社会各方面的利益关系得到妥善合理地协调，各种社会矛盾得到正确处理，社会公平和正义得到拥护和实现。我国的法律援助就是调整和正确处理民事、刑事等诉讼中的社会关系，使被破坏和损害了的社会关系得到修复，保证公民在遇到法律问题或者权利受到侵害时能够获取及时有效的法律帮助，由法律援助机构依照法定程序为经济困难公民和符合法定条件的其他当事人无偿提供法律咨询、代拟法律文书、刑事辩护与代理、（民事案件、行政案件、国家赔偿案件的）诉讼与非诉讼代理、值班律师帮助等法律服务的基本保障。
从法律援助的这些职责和范围，不难看出其与国家治理、社会治理、公民权利保障有着直接、密切的关系，法律援助的每一项职责，无不与国家的安稳和社会的公平、正义密切相连。习近平总书记在全国政法工作电视电话会议上指出，顺应人民群众对公共安全、司法公正、权益保障的新期待，全力推进平安中国、法治中国、过硬队伍建设，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义，保证中国特色社会主义事业在和谐稳定的社会环境中顺利推进。因此，我们对法律援助的理解和认识，一定要从社会公平、正义这一价值目标的要求出发，要从理念、观念以及哲理上充分认识法律援助的重大意义。
法律援助法已经开始实施，在实施过程中，要按照这一基本价值目标的含义和要求，要正确地理解法律援助的概念，遵循符合社会公平、正义的法律援助基本原则，特别是履行和展现国家和政府关于法律援助的担当，即法律援助是国家的责任、政府的职责，以及经济承担、队伍建设、社会参与、法律援助案件的质量监督管理等，切实实现社会公平、正义的目标要求
（本文原载于《人民法院报》2022年1月6日版）